CCR trebuie sa sanctioneze OUG 1/1999 care a reinviat decretele-legi, instrumentele preferate ale dictaturii

Romanian Community Coalition, organizatie neguvernamentala inregistrata in statul California cu scopul, printre altele, de a sprijini intarirea statului de drept si apararea drepturilor omului in Romania, a adresat o petitie Avocatului Poporului pe data de 5 mai 2020 prin care a adus argumente suplimentare in sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate a articolului din OUG 1/1999 care ii permite Presedintelui Romaniei sa emita decrete cu putere de lege in instituirea starii de urgenta.

"Folosindu-ne atat de o interpretare istorico-teleologica, cat si de una sistematica si restrictiva a textelor constitutionale aplicabile, am demonstrat ca posibilitatea data prin OUG 1/1999 Presedintelui de a legifera si trasa sarcini Guvernului in perioada starii de urgenta este contrara Constitutiei post-comuniste a Romaniei, avandu-si radacina in vechea practica a "decretelor-legi" din perioada interbelica, practica pe care s-a cladit dictatura carlista si antonesciana", a spus Cristian Terhes, presedintele Romanian Community Coalition.

---

Nr. 3/05.05.2020

Catre

AVOCATUL POPORULUI

                          Ref. Dosar CCR 522D/2020 – argumente suplimentare in sustinerea exceptiei

Subscrisa Romanian Community Coalition, organizatie neguvernamentala inregistrata in statul California cu scopul, printre altele, de a sprijini intarirea statului de drept si apararea drepturilor omului in Romania,

Avand in vedere cauza cu nr. 522D/2020 aflata pe rolul Curtii Constitutionale, creata ca urmare a exceptiei de neconstitutionalitate a art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanta de urgenta a Guvenului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, cu modificarile si completarile ulterioare,

Va comunicam prin prezenta o serie de argumente suplimentare celor pe care deja le-ati inclus in exceptie, prin care – in urma interpretarii istorico-teleologice, cat si a unei interpretari sistematice si restrictive a textelor constitutionale aplicabile – vom demonstra ca posibilitatea data prin OUG 1/1999 Presedintelui de a legifera si trasa sarcini Guvernului in perioada starii de urgenta este contrara Constitutiei post-comuniste a Romaniei, avandu-si radacina in vechea practica a "decretelor-legi" din perioada interbelica, practica pe care s-a cladit dictatura carlista si antonesciana.

Avand in vedere tocmai trecutul dictatorial de dupa 1938 din Romania, legiuitorul constituant din 1991, din insasi ratiunea de a evita riscurile unei noi dictaturi, a prevazut garantii constitutionale care sa nu permita concentrarea puterii intr-o singura mana, chiar si – de fapt, cu atat mai mult – in situatii de criza, dand in schimb Parlamentului capacitatea de a actiona neintrerupt in stari de urgenta, evitand astfel posibilitatea blocajului legislativ si pretextul preluarii abuzive a puterii.

Atributul primordial dat Parlamentului in timpul starii de urgenta este explicat asadar astfel:

"Textul [art. 93 din Constitutie] vizeaza situatii de exceptie, care impun decretarea «starii de asediu» sau a «starii de urgenta». Asemenea situatii fiind cu totul exceptionale, Parlamentul va trebui incunostiintat in cel mult 5 zile, iar daca nu se afla in sesiune, el va fi convocat de drept, in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, urmand sa functioneze pe durata acestora. Aceasta prevedere o gasim deosebit de importanta, deoarece in trecut, in practica unor state, au existat situatii in care starea de asediu sau de urgenta a dus practic la paralizarea activitatii forumului legislativ, intreaga putere concentrandu-se in mainile executivului, Parlamentul nemaifiind informat in legatura cu masurile adoptate si, uneori, dizolvat, chiar, in mod arbitrar. In legatura cu prevederile acestui articol sunt de semnalat si prevederile articolului 49, potrivit carora «restrangerea unor drepturi sau libertati nu poate fi efectuata decat in cazuri anume specificate», restrangerea trebuind sa fie, in toate cazurile, proportionala cu situatia care a determinat-o si neputand atinge existenta drepturilor sau a libertatilor. Urmeaza, asadar, a opina ca in situatii deosebit de grave, cum sunt cel care privesc starea de asediu sau starea de urgenta, «garantarea libertatilor este asigurata in primul rand prin aceea ca Parlamentul nu va putea fi dizolvat», el functionand mai departe in asemenea situatii, iar pe de alta parte, prin aceea ca «drepturile si libertatile democratice nu vor putea fi limitate sau restrans decat in cazuri speciale, si numai prin lege, daca o asemenea restrictie se impune»."[1]

 

Neconstitutionalitatea art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanta de urgenta a Guvenului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, cu modificarile si completarile ulterioare

 

Potrivit art. 14 din Ordonanta de urgenta a Guvenului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, cu modificarile si completarile ulterioare,

"Decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta trebuie sa prevada urmatoarele:

a) motivele care au impus instituirea starii;

b) zona in care se instituie;

c) perioada pentru care se instituie;

c^1) masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate;

d) drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu se restrange, in limitele prevederilor constitutionale si ale art. 4 din prezenta ordonanta de urgenta;

e) autoritatile militare si civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului si competentele acestora;

f) alte prevederi, daca se considera necesare."

Continutul acestui articol releva faptul ca, daca prevederile de la lit. a)-c) corespund celor cuprinse in art. 93 din Constitutie, cele prevazute la lit. c^1), d), e) si f) adauga in mod brutal acestei competente constitutionale, transformand Presedintele deopotriva atat in putere executiva cat si legislativa, adica in conducator suprem si deplin al statului pe perioada starii de urgenta, adica exact ipoteza interzisa de legiuitorul constituant, din ratiunile expuse mai sus.

Practic, prin competentele atribuite Presedintelui, prin lit. c^1)-f) a art. 14 din OUG 1/1999, legiuitorul a reintrodus in legislatia activa Decretele-lege din perioada interbelica, in conditiile in care nu doar ca regimul acestora a fost indelung contestat si dezbatut de doctrina vremii, dar cadrul constitutional post-comunist nu-l mai permite.

Din interpretarea istorico-teleologica rezulta ca:

• Toti conducatorii cu tendinte dictatoriale au cautat sa suprime Parlamentul si sa preia atributul de a conduce si legifera in acelasi timp prin decrete (ex. Germania, Italia);
• Conducerea prin decrete-lege a fost o practica folosita in mod exceptional pe timpul monarhiei constitutionale, argumentata de ratiunea necesitatii supravietuirii statelor in perioade de criza, dar care era sever criticata de specialistii in drept ai vremii, ca fiind in afara cadrului constitutional;
• Carol al II-lea, prin Constitutia din 1938, reduce puterile Parlamentului si isi da siesi dreptul de a conduce tara prin "decrete-lege";
• Practica conducerii prin "decrete-lege" a fost continuata si de Antonescu, care se socotea "seful statului" sau "conducatorul statului";
• Prin Constitutia din 1948 si urmatoarele este redat Marii Adunari Nationale atributul legislativ, inclusiv pe timpul starii exceptionale sau de razboi;
• Prin modificarea adusa de Ceausescu in 1974 Constitutiei se creaza institutia "Presedintelui Romaniei" si se aroga Presedintelui atributul de "sef al statului";
• Pe timpul regimului Ceausescu au fost 3 decrete care au instituit "starea de necesitate", prin care, insa, nu s-au dat atributii noi organelor de stat, ci doar li s-a ordonat sa lucreze la capacitate maxima. Ca atare, desi emise in plina dictatura, aceste decrete nu au avut forta decretelor-legi, contintul acestora fiind unul executiv, organizatoric.

Din interpretarea sistematica a textelor Constitutiei post-comuniste rezulta ca:

• Constitutia post-comunista nu mai prevede ca Presedintele este "seful statului", asa cum a prevazut Constitutia din 1938, ce a permis dictatura carlista, sau Constitutia din 1974, care i-a permis lui Ceausescu sa fie "seful statului";
• Parlamentul este "unica autoritate legiuitoare", iar dreptul de a legifera poate fi delegat numai Guvernului;
• Presedintelui nu i s-a dat dat nici un prerogativ de legiferare (nu poate initia proiecte de lege, nu poate face amendamente, nu poate adopta legi), singurul sau atribut in acest domeniu fiind in procedura de promulgare a legilor;
• Guvernul nu este intr-o relatie de subordonare fata de Presedinte, pentru ca acesta din urma sa poata trasa sarcini Guvernului sau ministrilor;
• Presedintele nu are atributul guvernarii si nu poate da dispozitii/ordine Primului ministru si membrilor cabinetului sau.
• Rolul primordial in starea de urgenta revine Parlamentului – care reglementeaza prin lege organica regimul starii de urgenta si ramane in activitate pe toata perioada acesteia, in regim de continuitate – si Guvernului, care pune in executare legea starii de urgenta, prin luarea masurilor prevazute de aceasta, precum si prin luarea altor masuri legislative necesare prin ordonante simple sau de urgenta.

Nu in ultimul rand, din interpretarea restrictiva rezulta ca:

• Daca in cazul starii de urgenta Constitutia prevede ca Presedintele o "instituie", fara a prevedea in cazul sau si un rol activ in gestionarea acesteia, in caz de agresiune armata indreptata impotriva tarii Constitutia prevede la art. 92 alin. (3) ca "Presedintele Romaniei ia masuri pentru respingerea agresiunii si le aduce neintarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in 24 de ore de la declansarea agresiunii." Ca atare, atunci cand legiuitorul constituant a considerat ca Presedintele, in situatii exceptionale, de primejdie, trebuie sa ia masuri, a prevazut in mod expres acest lucru.

In concluzie, interpretand textele constitutionale prin toate cele trei metodologii de interpretare, concluzia la care se ajunge este aceea ca Presedintele nu are atributul si competentele constitutionale nici de a legifera, nefiind admis ca decretele de instituire a straii de urgenta sa devina adevarate decrete-legi, si nici de a administra starea de urgenta, concluzie in raport cu care dispozitiile art 14 lit. c^1)-f) din OUG 1/1999 apar ca fiind vadit neconstitutionale.

 

I. Interpretarea istorica

In vederea unei corecte interpretari a art. 93 din Constitutie este necesar a face o analiza istorica a rolului pe care suveranul unui stat l-a avut de-a lungul timpului in situatii ce puneau in pericol grav viata natiunii, a justificarii acestui rol, a limitelor si a controlului exercitat asupra acestuia.

Pornind de la aceasta analiza, vom demonstra in final cum si de ce s-a schimbat in timp viziunea legiuitorului, in special in actuala Constitutie, pentru a pastra echilibrul puterilor in stat inclusiv in perioade de criza, cand statul de drept si libertatile fundamentale sunt indeosebi vulnerabile.

 

1. Dreptul roman

In viata fiecarei tari pot sa apara situatii de criza, ce scot societatea, cu toata oranduirea sa, din fagasul obisnuit. Preocuparea cu privire la gestionarea acestor situatii de criza nu e de data recenta, ce procupa doar lumea moderna, ci reguli specifice pentru situatii de criza se regasesc inca din dreptul roman.

Acest fapt este remarcat de doctrina romaneasca interbelica, profesorul P. Negulescu aratand ca:

"Romanii, care pentru timpuri normale, aveau magistraturile cu caracteriIe lor de anualitate si dualitate, cu dreptul de intercesiune, in timp de pericol numeau un dictator cu drepturi depline, avand «potestas maxima et imperium maximum». Institutiunea dictaturei insa decade si, in anul 44 i. Chr., ea e desfiintata prin legea Antoniu. Senatul insa, in caz de pericol, investeste pe consuli cu puteri dictatoriale printr-un senatus comun numit «senatus consultum ultimae necessitatis» si care incepea cu formula «Consules caveant ne quid detrimenti capiat res publica»."[2]

Prin acest decret "ultim" Senatul chema consulii si, in unele cazuri, pretorii sau – in situatii extreme – pe toti cetatenii sa faca tot ce este necesar pentru salvarea Republicii. La baza acestui senatus statea un decret de instituire a starii de urgenta, numit tumultus[3], ce avea drept consecinta declararea starii de iustituim, termen ce se traduce literal prin "a sta/sista legea" – ius sistere.[4]

Justificarea dictaturii/autoritatii unice ca solutie pentru starea de urgenta, facuta in dreptul roman,  a fost reluata in a doua jumatate a secolului XIX - inceputul secolului XX, cu consecinte devastatoare, insa, pentru umanitate.

 

2. Starea de urgenta in perioada moderna in Germania si Italia

Germania

Constitutia Regatului Prusac din 1850, editata de Frederic Wilhelm III, a dus la formarea unei monarhii constitutionale si la crearea unui parlament bicameral, Landtag, ales de platitorii de taxe, si Herrenhaus ("Camera Lorzilor"), care era numita de rege. Regele era singura autoritate executiva iar ministrii erau responsabili doar in fata acestuia.[5]

Art. 63 din aceasta constitutie reglementa masurile ce se putea lua in stare de urgenta astfel:

"Daca masuri urgente trebuesc luate fie pentru mentinerea sigurantei publice, fie din cauza unei calamitati nationale neprevazute si, daca camerele nu sunt reunite, pot fi emise ordonante avand putere de lege, sub responsabilitatea colectiva a ministerului si cu conditiunea sa nu fie contrarii constitutiunei. Ele trebuesc sa fie supuse aprobarei celor 2 camere la prima lor reuniune."[6]

Doctrina interbelica, analizand acest text de lege ce consacra "dreptul de criza", notverordnungsrecht, a conchis ca acesta "trebuia sa intruneasca urmatoarele caractere:

1. Sa aiba un caracter politic, adica sa fie destinat ca sa asigure ordinea publica sau sa inlature o calamitate publica.

2. Parlamentul sa nu fie in functiune.

3. Masura sa fie luata de intregul guvern, sub responsabilitatea lui.

4. Ordonantele sau actele sa nu fie contrarii constitutiei.

5. Sa existe un caracter de urgenta.

6. Masura are un caracter provizoriu, urmand sa fie supusa aprobarei parlamentului la prima reuniune."[7]

Din cuprinsul textul se observa reglementarea relativ riguroasa a circumstantelor in care puterea executiva putea legifera in perioade de criza, reglementare ce prezerva in mod evident rolul exclusiv al Parlamentului ca putere legiutoare.

Dupa infrangerea suferita in primul razboi modial si dizolvarea Imperiului si a Regatului Prusiei, teoria starii de necesitate va fi si ea modificata fundamental.

Carl Schmitt, unul din cei mai cunoscuti teoreticieni ai "starii de urgenta", a dezvoltat o vasta doctrina ce a avut o enorma influenta politica si juridica asupra vietii democratice a statelor europene, in special prin teoriile sustinute in doua carti aparute la incepul anilor 1920, respectiv "Dictatura" si "Teologia Politica".

In esenta, Schmitt defineste "dictatura" ca instrumentul prin care suveranul restabileste ordinea care a fost disturbata, iar "suveran" ca fiind persona ce decide in situatii de exceptie. O asemenea "dictatura" era inteleasa in sensul initial al termenului adoptat din sistemul Romei antice, o dictatura care se instaureaza intr-o perioada de criza.

Teoria lui Schmitt[8] pornea de la faptul ca in democratie nu este suficient ca Parlamentul este ales democratic, ci acesta trebuie sa fie si eficient, altfel devine el insusi o bariera impotriva democratiei. Teoria s-a dezvoltat in contextul in care, in perioada anilor ‘20, in Gemania Parlamentul parea incapabil sa ia decizii, astfel incat un razboi civil aparea ca iminent.

Pentru Schmitt, alternativa pentru un Parlament divizat si ineficient era Presedintele ales, ce detine puterea legitima pentru ca el este reprezentantul unitatii. Conform acestei teorii, acest reprezentant al unitatii este suveran, detinand dreptul de decizie in stat si este "garantul Constitutiei", adica pazitorul substantei politice a unitatii.

Analizand viziunea lui Schmitt, Giogio Agamben spune in cartea sa "State of exception":

"Starea de urgenta in care Germania se gasea in timpul presedentiei lui Hindenburg a fost justificata de Schmitt la nivel constitutional pe ideea ca presedintele actioneaza ca si "garant al constitutiei"; dar finalul Republicii de la Weimar demonstraza clar ca, dimpotriva, o democratie protejata nu este deloc o democratie si ca paradigma unei dictaturi constitutionale functioneaza mai degraba ca o faza tranzitorie ce se sfarseste inevitabil intr-un regim totalitar".[9]

Acesta este contextul socio-politic din Germania cand, avand astfel de teorii care justificau din punct de vedere filosofico-juridic necesitatea ca in situatii de criza puterea sa fie preluata de un dictator, Hitler devine cancelarul Germaniei in ianuarie 1933. Profitand de incendierea Reichstag-ului in februarie 1933, Hitler invoca art. 43 al Constitutiei Republicii de la Weimar (1919-1933), care prevederea instituirea starii de urgenta pentru a face fata unei rebeliuni, si instituie starea de urgenta.

Ulterior, Presedintele Germaniei Paul von Hindenburg, la solicitarea lui Hitler ca urmare a incendierii Reichstag-ului, adopta Decretul Presedintelui Reicht-ului pentru Protectia Poporului si Statului (in germana: Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat), prin care sunt, in fapt, anulate pe termen indefinit multe dintre drepturile si libertatile civile ale cetatenilor Germaniei garantate de Constitutie (libertatea de exprimare, de asociere, inviolabilitatea corespondentei, etc). In baza acestui decret se instituie cenzura presei iar oponentii nazistilor sunt arestati. "Decretul este considerat de istorici ca unul din pasii cheie in instituirea in Germania a statului nazist cu un singur partid"[10].

Pe 23 martie 1933, cu frica instaurata in populatie si marcanti lideri ai opozitiei asasinati sau arestati, Reichstag-ul adopta "Legea imputernicirii"[11], care prevederea inlaturarea procedurilor si legislatiei parlamentare si ii confera lui Hitler dreptul de a guverna direct prin decrete-lege, fara participarea legislativului. Prin aceasta lege i s-au conferit lui Hitler, in fapt, prerogative dictatoriale.

Cele doua legi, spun istoricii, au instituit Gleichschaltung[12], sau procesul de "nazificare" totala a tuturor institutiilor si a intregii societati, proces ce a condus la instaurarea totalitarismului nazist.

Cu toate ca regimul nazist nu a abrogat Constitutia Republicii de la Weimar (in fapt, respectiva Constitutie nu prevedea posibilitatea adoptarii unor legi care sa dea putere deplina executivului), prin promulgarea "Legii imputernicirii", care ii dadea lui Hitler dreptul sa conduca direct prin decret, Constitutia Germaniei a fost, in fapt, suspendata, aceasta devenind fara efect.[13]

Ulterior, in 1934, o lege votata de Reichstag dupa moartea presedintelui Hindenburd, a permis fuzionarea functiei de Presedinte si de Cancelar in cea de Fuhrer, care i-a dat puteri absolute lui Hitler. Aceste prevederi au fost in vigoare in Germania pana in 1945, la caderea celui de-al Treilea Reicht.

Ascensiunea lui Hitler si preluarea totala a puterii din Germania prin folosirea "starii de urgenta" pe termen nelimitat a fost dovada vie si cumplita a pericolului reprezentat de concentrarea puterii in mana unei singure persoane, folosind perioadele de criza prin care trece inevitabil, la un moment dat, orice stat.

 

Italia

In Italia, analizarea istorica si juridica a starii de urgenta prezinta un interes deosebit din punct de vedere al folosirii decretelor-lege, decrete emise de puterea legislativa in perioade de criza[14].

Decretele lege au fost folosite pentru declararea starii de asediu in diverse provincii italiene in a doua jumatate a secolului al XIX, acelasi procedeu fiind folosit si in 1908, in urma cutremurelor de la Mesina si Reggio Calabria.

Consacrarea juridica acestor decrete s-a facut insa in 1926, cand regimul fascist a adoptat o lege ce permitea ca, in situatii extraordinare, generate de o necesitate absoluta si urgenta, executivul sa adopte norme cu putere de lege.

Folosirea decretelor-lege a permis, practic, regimului fascist din Italia sa confiste puterea legislativa, rolul parlamentului devenind decorativ.

 

3. Starea de urgenta in Romania

a) Perioada monarhiei constitutionale

Chestiunea starii de urgenta/de necesitate a fost tratata in doctrina juridica interbelica din doua perspective, legate insa intre ele: actele de guvernamant si decretele-legi.

a.1.) Actele de guvernamant

Teoria actelor de guvernamant, aparuta in Franta la inceputul secolului XIX prin jurisprudenta Consiliului de Stat a fost una dintre cele mai dezbatute teorii ale dreptului administrativ, definirea, caracterizarea si identificarea acestora fiind lasata mult timp in seama doctrinei si jurisprudentei.

Teoria actelor de guvernamant apare in Romania abia un secol mai tarziu, cand legislatia romana recunoaste contenciosul in anularea actelor administrative.

Interesul pentru aceasta teorie apare in momentul adoptarii Legii Casatiei din 1905, care infiinteaza o instanta judecatoreasca, Sectiunea a III-a a Inaltei Curti, cu dreptul de a anula actele de autoritate, cu exceptia actelor de gestiune.

Definitia acestor acte este facuta prin Legea Curtii de Casatie din 1912, prin art. 5 alin. (3) lit. f), definitia fiind insotita de o serie de situatii exemplificative:

"masuri luate pentru ocrotirea unui interes general, privitor la ordinea publica, la Siguranta Statului interna sau externa, sau la alte cerinte de ordine superioara cum ar fi: (…) masurile importiva epidemiilor(…) sau alte asemenea".

O parte a doctrinei, in special profesorul Negulescu, explica actele de guvernamant prin prisma teoriei necesitatii, exprimata astfel:

"Organizarea de Stat are 2 organe politice menite sa vegheze la salvgardarea intereselor generale; sa asigure existenta si integritatea Statului, sa apere colectivitatea de tot ceea ce ar impiedeca-o in desvoltarea ei.

Dintre aceste organe unul are o activitate intermitenta si anume Parlamentul, celalalt are o activitate continua, de tot momentul, puterea executiva, Guvernul.

In caz de pericol, cand ambele puteri functioneaza, este evident ca trebue sa se stabileasca o colaborare intre aceste 2 puteri pentru gasirea mijloacelor de combatere a acestui pericol. […]

In consecinta, puterea legislativa pentru inlaturarea pericolului va lua masurile necesare printr-o lege, iar guvernul, prin acte administrative, va executa legea.

Am spus insa ca parlamentul este, dupa Constitutie, un organ cu activitate intermitenta.

Sa presupunem ca pericolul apare intr'o perioada de intermitenta, provocata fie prin faptul inchiderei sesiunei, fie prin faptul dizolvarei lui, presupunem ca pericolul este de asa natura, in cat orice intarziere ar putea fi fatala.

In asemenea conditiuni, este necesar ca cealalta putere politica a Statului, puterea executiva, care are la indemana toata puterea Statului, fiind depozitara fortei publice, sa ia masurile cerute de imprejurari pentru a apara interesele Statului.

155. Actul, pe care guvernul il face, in asemenea imprejurari, este un act de guvernamant. Printr'un asemenea act, guvernul poate sa depaseasca puterile lui constitutionale, cu toate acestea actul nu poate fi declarat ilegal si ca consecinta nu poate da loc la despagubiri in profitul celor pagubiti printr-un asemenea act si aceasta pentru motivul ca masura a fost luata intr'un interes general, pentru apararea Statului, pentrn apararea colectivitatei si, in asemenea conditiuni, interesul general trebue sa domine interesele si drepturile particularilor: salus republicae suprem lex, colectivitatea are interesul si dreptul sa se mentie, chiar cu sacrificarea unora din membrii sai."[15]

In opinia acestuia, "legiuitorul din 1912 a inteles ca actul de guvernamant este o masura extrema luata de puterea executiva pentru salvarea Statului sau a colectivitatii de un grav pericol, un act de legitima aparare, este un drept de necesitate, un notvetdenrnasrecht, pe care guvernul il ia in mod provizoiu, in lipsa Parlamentului, fiind constrans de necesitate"[16]

Interpretarea extensiva a acestei notiuni prin jurisprudenta a fost dur criticata de acelasi autor, acesta expunand pericolele pentru libertatile individuale generate de o astfel de abordare:

"Constatam prin urmare la instantele noastre judecatoresti o tendinta pronuntata de a legitima abuzurile administratiunei considerand drept acte de guvernamant masuri politienesti".[17]

Necesitatea explicarii actelor de guvernamant prin teoria necesitatii a fost insa negata de cea mai mare parte a doctrinei in virtutea faptului ca, odata definite prin lege, acestea se supun cadrului legal, chiar daca sunt excluse de la controlul judecatoresc.

Astfel, profesorul Constantin G. Rarincescu explica aceasta concluzie in felul urmator:

"Teoria actului de guvernamant se deosebeste in mod fundamental si nu inglobeaza in ea si teoria dreptului de necesitate, desi amandoua pornesc in mare masura dela un temeiu comun, acela de a pune Statul in situatiunea de a face fata unor necesitati si imprejurari cari ar periclita ordinea publica si siguranta sau existenta lui.

Dar teoria dreptului de necesitate vizeaza raporturile dintre puterea executiva si cea legiuitoare, presupunand in acelas timp existenta unei situatiuni anormale si de o gravitate exceptionala in vieata unui Stat, care situatiune determina guvernul sa aseze existenta Statului deasupra ordinei legale.

In asemenea imprejurari Guvernul, calcand ordinea Constitutionala, ia pe cale de decret-lege masuri, cari in mod normal nu puteau fi luate decat pe cale legislativa, justificandu-se aceasta procedare a sa, fie pe faptul ca procedura parlamentara nu se poate indeplini, fie pe faptul ca ea ar fi prea inceata, iar necesitatile prea urgente si prea grave. Cu alte cuvinte teoria dreptului de necesitate presupune o ruptura a echilibrului Constitutional.

Din contra teoria actului de guvernamant nu vizeaza o asemenea ruptura, guvernul neintelegand sa se substitue puterii legislative; ci ramanand in ordinea constitutionala a lucrurilor, el contesta numai judecatorului dreptul de a-i controla anumite acte, asupra carora nu s'ar putea pronunta fara sa se produca anumite inconveniente sau fara sa se stinghereasca exercitiul puterii executive, care are anumite obligatiuni si responsabilitati, in ce priveste ordinea publica si siguranta Statului." [18]

Cu alte cuvinte, actele de guvernamant sunt acte administrative facute de puterea executiva in limitele competentelor ce ii revin, fara a intra in competentele puterii legiuitoare.

Incalcarea separatiei puterilor in stat prin arogarea de catre puterea executiva a atributului legiferarii s-a facut insa prin decretele-legi, emise de Rege pe baza propunerilor consiliului de ministri.

 

a.2. ) Decretele-legi

Existenta decretelor lege era profund contestata de intreaga doctrina interbelica. Astfel, profesorul Anibal Teodorescu arata in Vol. II din Tratatul de drept administrativ ca:

"Dreptul nostru public cunoaste o categorie de acte facute de executiv, a caror singura denumire pare a fi un non-sens ca una ce cuprinde in sine doua notiumi juridice ce se exclud: decretele-legi. Am vazut ca actul prin care se manifesta functiunea executivului este decretul, pe care Regele il face in aplicarea legii. Decretul-lege este tot un act al Regelui de o valoare juridica insa superioara decretului simplu, caci decretul-lege este decretul care face functiune de lege. El nu mai este o consecinta necesara a legii, ci este insasi legea si ca atare produce toate efectele pe cari aceia le poate produce. Stim insa ca executivul nu poate face legi, caci aceasta functiune este atribuita de Constitutiune altui organ; de aceia decretul-lege apare in drept strict ca un act inconstitutional, ca manifestarea pura si simpla a unei uzurpari de putere din partea executivului. Tot din aceasta cauza intr-o stare normala de drept, existenta decretului-lege trebue sa fie complect necunoscuta.

Sunt insa in viata statelor imprejurari politice deosebite cand, din nefericire, organul legiuitor nu mai poate functiona in mod normal, cand astfel echilibrul constitutional este rupt. Nevoia Statului de a avea legi nu inceteaza insa in asemenea imprejuari ci dinpotriva creste; Statul are, pe de o parte, nevoie de legi noi, cari sa hotarasca norme noi de drept, iar, pe de alta parte, are nevoie sa modifice legile existente. Cate odata, desi aceasta este de o gravitate exceptionala, el trebue sa-si modifice propria sa constitutiune. Imprejurarile insa prin cari trece, nu-i dau ragazul trebuincios ca sa se foloseasca de mijloacele obicinuite prescrise de Constitutiune si sa ramana astfel in normal, ci-l silesc ca, in situatiuni extraordinare, sa reactioneze prin mijloace extraordinare.

In asemenea imprejurari, organul legiuitor nemaiputand functiona, executivul ii ia locul si creiaza norma de drept, adica face legea. Acest procedeu, desi nepermis de Constitutiune, prezinta totusi folosul necontestat ca Statul nu sufera de lipsa de functionare a organului sau normal de legiferare, iar regula de drept este creata repede si in deplina concordanta cu nevoia care a necesitat-o. Procedeul fiind insa, dupa cum am vazut, neconstitutional, este grav prin situatiunea ce o creaza si primejdios prin urmarile la cari conduce. Izvorat din necesitati inexorabile, el implica suspendarea partiala a Constitntiunii si din aceasta cauza, trebuie folosit cu mare circumspectiune, numai atunci cand este neindoios ca nu se mai poate ramane in ordinea normala a lucrurilor.

Decretul-lege apare cu chipul acesta ca un act administrativ cu totul exceptional."[19]

Pericolului abuzului a fost insa semnalat de cvasi-totalitatea doctrinei, care a cerut criterii stricte in functie de care sa fie permis un astfel de procedeu.

Astfel, N. Stambulescu, procurorul general al Inaltei Curti de Casatie, in lucrarea sa "Principii de drept constitutional" (Bucuresti, 1924), sublinia ca:

"Abuzul masurilor exceptionale este insa de temut si pentru ca puterea executiva este usor impinsa pe panta ilegalitatii, de a guverna cu ajutorul decretelor legi, care duc usor la suprimarea libertatilor; trebue riguros limitat acest drept la strictul necesar si la timpul absolut impus de circumstante".

"Exista insa cred pentru a treia putere in stat, puterea judecatoreasca, posibilitatea si datoria de a opri asemenea porniri periculoase ale puterei executive, refuzand asemenea de acte daca nici un motiv grav, nici o urgenta, peste care nu se poate trece, nu ar exista in favoarea masurilor luate".

"Justitia cu ocaziunea aplicarii decretelor este in drept a verifica si urgenta si necesitatea unui decret ; adica daca circumstantele legitimau o asemenea masura, independent de raspunderea fata de camere si de opinia publica".

"Ar mai exista si alt mijloc abuzurile decretelor legi, este de a pune un termen, inauntrul caruia camerile, pe data ce s'ar reuni, sa aiba a se pronunta, daca ratifica sau nu acel decret; si simplul fapt al trecerii termenului sa aduca anularea lor[20]: ceeace ar fi de natura a opri guvernele a cadea in aceste pacate". ^[21]

La randul sau, profesorul Anibal Teodorescu sublinia ca:

"Decretele-legi nu-si pot gasi justificarea decat daca sunt facute pentru indeplinirea urmatoarelor conditiuni:

a) in cazul cand sistemul de legiuri ordinare, facut pentru timp de pace, devine neindestulator din cauza imprejurarilor deosebite si neprevazute prin care trece Statul, ca invaziuni, rasboaie, revolutii, etc. ;

b) Parlamentul sa fie impiedicat de a lucra, fie ca se afla in vacanta, fie ca este dizolvat ;

c) sa nu fi vorba decat de masuri ce intereseaza salvarea tarii, apararea nationala, intretinerea ordinei si a sigurantei publice sau de masuri in stransa legatura cu cele dintai, cu un cuvant, de masuri urgente cari implica si motiveaza necesitatea.

Toate decretele-Iegi facute in asemenea conditiuni trebuesc supuse ratificarii Parlamentului la cea mai apropiata sesiune a acestuia, chiar si acelea cari au incetat de a-si mai produce efectele mai inainte de aducerea lor la ratificare. Pana la ratificare, aceste decrete-legi au un caracter de provizorat. Odata ratificate, decretele-Iegi devin legi ordinare si urmeaza in totul soarta acestora.

In afara de conditiunile de mai sus, decretul-lege constitue pur si simplu un act neconstitutional, pe care dreptul de necesitate inceteaza de a-l mai justifica."[22]

Este important de notat, de asemenea, informatia adusa tot de Anibal Teodorescu si anume ca:

"Cu ocazia lucrarilor pregatitoare ale Constitutiunii din 1923, delegatiunea comisiunei mixte, profitand de experienta ce i-o oferea un trecut apropiat, a pus in discutiune chestiunea inscrierii in Constitutiune a dreptului executivului de a lucra prin decrete-legi. Ideia a fost insa respinsa de teama abuzurilor la cari s-ar fi putut ajunge, lasandu-se ca dreptul de necesitate sa guverneze dupa imprejurari, cu garantia responsabilitatii ministeriale (Proectul Constitutiunii. Impr. Statului, 1923, Raportul lui C, G. DISSESCU,pag, 62). [23]

In concluzie, aceasta perioada se caracterizeaza printr-o atentie deosebita acordata respectarii separatiei puterilor in stat si drepturilor individuale, interferenta executivului in legislativ prin decretele-legi fiind profund contestata dar admisa cu titlu exceptional, in caz de pericole ce amenintau grav natiunea, iar Parlamentul nu se afla in sesiune.

Asemenea decrete, insa, aveau doar titlu provizoriu, fiind necesar a fi ratificate de Parlament. Odata supus ratificarii, erau posibile urmatoarele solutii:

"1) Parlamentul, examinand actul guvernului, il aproba si iI ratifica. Prin efectul ratificarii, actul este considerat ca fiind opera puterei legislative si atunci el poate fi censurat pentru neconstitutionalitate, conform art. 103. Actul din provizoriu cum era ca opera a puterei executive, devine definitiv ca legile. Prin urmare cel vatamat printr'un asemenea act, va putea cere daune si daca autoritatea chemata in instanta va invoca pentru a se opune la cererea reclamantului textul actului ratificat, adica a legei, reclamantul va putea invoca exceptiunea de neconstitutionalitate, in cazul cand print-insul s'ar viola o dispozitiune constitutionala;

2) Parlamentul examinand actul, refuza ratificarea. In acest caz, toate actele facute in executarea masurii guvernului, sunt nule, conform principiului quod nulum est ab initio nullos producit effectus. (…);

3) Parlamentul examinand actul, il aproba, dar constata ca printr'insul s'au violat principii constitutionale si prin votul pe care il da, declara suspendate acele principii constitutionale pana la modificarea constitutiunei.  In asemenea conditiuni, particularul, vatamat printr'un asemenea act de guvernamant, va pntea invoca neconstitutionalitatea unei asemenea masuri, oprite in mod formal de art. 128 din constitutia dela 29 Martie' 1923 si va putea cere daune conf. art 99 constitutie;

 4) Guvernul nu supune parlamanetului actul de guvernamant in tot timpul sesiunei, care urmeaza facerei actului, si nici o dicutiune nu urmeaza asupra lui.  Aceasta insemneaza ca pericolul, care necesitase actul, a fost imaginar, sau ca, daca a existat in realitate, nu mai exista. Particularul, vatamat printr'un asemenea act, va putea cere inlaturarea actului ilegal, conform art. 8 si 128 din constitutie, care declara ca ca Regele ca sef ai puterei executive nu are dreptul de a modifica sau suspenda legile si constitutia, a art. 5 § III lit. f, din legea Curtii de casatie, precum si art. 90 constitutie, care declara ca partea vatamata de un decret sau o dispozitie, semnata sau contrasemnata de un ministru, prin care se violeaza un text expres al constitutiunei sau al unei legi, poate cere Statului, in conformitate cu dreptul comun despagubiri pentru prejudiciul cauzat, ceeace ne spune si art. 33 penultim aliniat din legea Curtii de casatie."[24]

 

b) Perioada dictaturii carliste

Decretele-lege, aspru criticate in perioada monarhiei constitutionale, au fost insa folosite intens de regele Carol al II-lea in timpul dictaturii carliste, acestea ajungand a fi ridicate la rangconstitutional.

Astfel, in noaptea de 10-11 februarie 1938 regele Carol al II-lea inlocuit guvernul Goga cu un guvern consultativ marioneta, condus de Patriarhul ortodox Miron Cristea. Aceasta masura era o grava incalcare a regimului democratic reglementat prin Constitutia din 1923, pe care regele Carol al II-lea a motivat-o prin incercarea de a "restabili ordinea publica".

Tot pe 11 februarie 1938 Carol al II-lea a instituit starea de asediu pe tot cuprinsul tarii. Conform acestui Decret, autoritatile militare erau imputernicite "de a cenzura presa si orice publicatiuni, avand dreptul de a impiedica aparitia oricarui ziar sau publicatie". O zi mai tarziu a fost revocata convocarea Parlamentului.[25]

Inlocuirea Constitutiei din 1923 si puteri sporite date Regelui ca sa conduca prin decrete-lege

"Cabinetul Miron Cristea (februarie-martie 1938) a avut in speciala atentie inlocuirea Constitutiei din 1923 cu una noua, elaborata in mare graba (sub coordonarea unui reputat jurist, Istrate Micescu) si care a fost avizata de executiv pe 20 februarie 1938."[26]

In plina stare de asediu, pe 24 februarie 1938, a fost organizat un referendum pentru adoptarea noii Constitutii, la care 4.303.064 persoane au votat "pentru" si 5.483 au votat "impotriva".[27] Votul nu a fost secret, ci oral si deschis, opozantii noii Constitutii fiind trecuti nominal pe o lista separata.[28]

La 27 februarie 1938, prin decretul regal nr. 1045 a fost promulgata noua Constitutie, care abroga Constitutia din 1923[29]. Noua Constitutie din 1938[30], contestata de opozitie si juristi deopotriva, ii dadea puteri sporite regelui, transformandu-l in autocrat.

O prima astfel de masura prevazuta in Constitutia din 1938, care ii dadea Regelui puteri sporite, era la art. 30, unde s-a prevazut ca "Regele este Capul Statului"[31], prevedere care s-a adaugat celei de "cap al ostirii", ce se regasea si in Constitutia din 1923.

A doua astfel de masura prevedea relatia dintre Rege si puterea legislativa. Astfel, daca in Constitutia din 1923, la art. 24, se prevedea ca "Puterea legislativa se exercita colectiv de catre Rege si Reprezentatiunea nationala" (compusa din Senat si Adunarea Deputatilor), in Constitutia din 1938 s-a prevazut la art. 31 ca "Puterea legislativa se exercita de Rege prin Reprezentatiunea Nationala care se imparte in doua Adunari: Senatul si Adunarea Deputatilor".

A treia astfel de masura a fost cea referitoare la dizolvarea Parlamentului. Astfel, din art. 45 alin. (3) a fost scos termenul de convocare a alegerilor, prevazut de Constitutia din 1923, articolul precizand doar ca "actul de dizolvare trebuie sa contina convocarea alegatorilor si a noilor Adunari". Lipsa unui termen de convocare a alegerilor ii dadea posibilitatea Regelui sa desfiinteze Parlamentul si sa nu mai convoace alegeri curand.

A patra astfel de masura a fost perioada de convocare a Adunarilor Parlamentare. Daca sub Constitutia din 1923 aceasta nu putea depasi o luna, Constitutia din 1938, la art. 45 alin. (4), a prevazut ca "Regele poate amana Adunarile. Ele se intrunesc de plin drept la implinirea unui an de la data amanarii, daca intre timp nu au mai fost convocate".

In contextul acestui vid al exercitarii puterii legislative, Constitutia din 1938 a prevazut a cincea masura care ii dadea puteri dictatoriale regelui, respectiv posibilitatea acestuia de a conduce prin decrete-lege:

"Regele poate, in timpul cand Adunarile Legiuitoare sunt dizolvate si in intervalul dintre sesiuni, sa faca in orice privinta Decrete cu putere de lege, care urmeaza a fi supuse Adunarilor spre ratificare la cea mai apropiata a lor sesiune." - art. 45 alin. (7) din Constitutia din 1938.

Pe scurt, "Constitutia din 20 februarie 1938 conferea Parlamentului roman un rol decorativ, cu atributii mult mai reduse in favoarea prerogativelor regale. Regimul parlamentar este inlocuit cu unul autoritar. Noua constitutie pune capat separarii puterilor in stat."[32]

"Romania a devenit sub noul regim, dintr-un stat de drept, un stat autocrat, in care avutul, libertatea personala, libertatea de gindire, de intrunire si de presa au fost scoase de sub paza legilor si aruncate prada teroarei arbitrare a organelor administrative si politienesti", a spus istoricul Monica Vlaicu intr-un articol pe aceasta tema.[33]

Fara o putere legislativa in fapt (Regele o putea dizolva iar alegerile sa fie stabilite peste ani, in coroborare cu posibilitatea amanarii convocarii Adunarii Parlamentului cu un an), folosindu-se de prevederea referitoare la emiterea decretelor-lege, Regele avea controlul total asupra procesului legislativ-executiv din statul roman. 

Conducerea prin decrete lege

In baza acestei noi prerogative care ii conferea Regelului si puteri depline de legiferare prin decrete-legi, Regele Carol al II-lea a inceput lichidarea regimului democratic si instituirea dictaturii.

Printre cele mai importante decrete-lege, care au legatura si cu subiectul acestei exceptii, amintim:

• Decretul-lege 1422/30 martie 1938 prin care s-au dizolvarea partidelor politice[34], decret aspru criticat de PNL si PNT;
• Decretul-lege 4321/16 decembrie 1938  privind infiintarea Frontului Renasterii Nationale ca "unica organizatie politica in stat, orice alta activitate politica (…) fiind socotita clandestina"; numai Frontul avea dreptul de a fixa si depune candidaturi in alegeri, fiind pentru prima data in istoria Romaniei cand se legifera sistemul partidului unic, facandu-se un pas decisiv spre totalitarism.
• Decret-lege emis imediat dupa alegerile din 1-2 iunie 1939, prin care Carol II a cerut tuturor deputatilor si senatorilor sa poarte uniforma Frontului Renasterii Nationale si sa presteze juramant de credinta regelui;
• Decret-lege din 22 iunie 1940 pentru transformarea Frontului Renasterii Nationale in Partidul Natiunii[35].

 

Tot prin intermediul decretelor-lege sunt instituite de Carol al II-lea o serie de prevederi antisemite, intre care Decretul-lege nr. 2.650 din 8 august 1940 privitor la starea juridica a locuitorilor evrei din Romania^[36] si Decret-lege nr. 2651 / 8 august 1940 ce interzicea casatoria intre romani si evrei.[37]

Suspendarea Constitutiei din 1938 si dizolvarea Parlamentului

Pe fondul unei conjuncturi politice dezastroase determinate in special de Dictatul de la Viena din 30 august 1940, Carol al II-lea demite guvernul Ion Gigurtu si prin Decretul-lege 3051[38] din 4 septembrie 1940 il insarcineaza pe generalul Ion Antonescu sa formeze un nou guvern.

A doua zi, pe data de 5 septembrie 1940, "Vazand starea de extrema necesitate in care se gaseste Tara", Carol al II-lea dispune prin Decretul-lege 3052/1940 suspendarea Constitutiei din 1938 si dizolvarea Parlamentului.[39] Decretul-lege 3052/1940 de suspendare a Constitutiei din 1938 si dizolvare a Parlamentului a fost ratificat de Parlament prin Legea 510/5 septembrie 1940.[40]

Odata cu suspendarea Constitutiei, "guvernarea tarii s-a facut printr-o serie de decrete sau acte cu caracter constitutional"[41].

Ulterior, prin Decretul-lege 3053[42] din 5 septembrie, Carol al II-lea il "investeste pe Ion Antonescu, presedintele Consiliului de Ministri, cu depline puteri pentru conducerea Statului Roman". Prin acelasi decret Regele isi reduce prerogativele, mentinandu-le pe cele cum ar fi dreptul de a bate moneda, a fi capul ostirii, sa ofere decoratii, sa oferi gratiere si amnistie, in timp ce "toate celelalte puteri ale Statului se exercita de presedintele Consiliului de Ministri". Decretul-lege 3053/1940 a fost ratificat de Parlament prin Legea 511/5 septembrie 1940.[43]

La 6 septembrie 1940 Carol al II-lea abdica.

c) Dictatura antonesciana

Imediat dupa abdicarea lui Carol al II-lea, prin Decretul-lege nr. 3064/1940, semnat de "Seful statului si presedintele Consiliului de Ministri, Ion Antonescu si ministrul justitiei Ion V Gruia", se stabileste pentru succesiunea la tron ca "Maria Sa Marele Voevod Mihai de Alba Iulia devine astfel Mihai I-ul, Rege al Romaniei". Decretul-lege nr. 3067 din 6 septembrie 1940, semnat de aceasta data de regele Mihai I, reinvestea cu puteri depline in stat pe Ion Antonescu si mentiona prerogativele regale.[44]

Pe data de 7 septembrie 1940, intr-un discurs spontan tinut in fata Consiliului de Ministri, Ion Antonescu trasa liniile politice ale statului sub conducerea sa. In acest discurs spune, printre altele, cum a reusit sa-l detroneze pe rege si sa dea o lovitura de stat, precum si ca:

"Semnarea decretelor. Domnilor, cand am discutat deplinele puteri am hotarat ca in cadrul prerogativelor regale, Regele semeaza un singur decret: este Inaltul Decret de numirea Primului Ministru. Toate celelalte mi-am rezervat sa le semnez eu, de ce sa mai pierdem timpul cu contrasemnari."[45]

Prin Decretul nr. 3151 din 14 septembrie 1940, a fost proclamat Statul National-Legionar. Guvernul era condus de catre Ion Antonescu iar Horia Sima, seful Miscarii legionare, devenea vicepresedinte al Consiliului de Ministri. In 10 zile Ion Antonescu si Miscarea Legionara au acaparat prin folosirea Decretelor legi  intreaga putere in stat.

Maresalul Ion Antonescu a continuat conducere tarii prin intermediul decretelor-lege, o serie dintre ele avand si caracter antisemit[46]. Decretele-legi erau emise de Antonescu in calitate de "conducator al statului roman" si "presedintele consiliului de ministri".

d) Constitutia din 1948

Fara a intra in detalii privind perioada de la caderea lui Ioan Antonescu, pe 23 august 1944, si adoptarea Constitutiei din 1948, precizam doar ca in septembrie 1944 si ulterior s-au dat o serie de acte/decrete constitutionale prin care s-a repus in uz Constitutia din 1923 cu unele exceptii.

Odata insa cu o tot mai mare influenta a reprezentantilor sovietici in Romania, a inceput  instituirea modelului sovietic.

Ca atare, prin Decretul 2218/13 iulie 1946 privind exercitarea puterii legislative si organizarea viitoarelor alegeri parlamentare s-a mentinut separatia puterilor in stat, insa s-a suprimat sistemul bicameral, renuntandu-se la Senat, fiind lasata numai "Adunarea Deputatilor". Acest decret mai prevedea, printre altele, ca:

"Adunarea Deputatilor nu poate proceda, nici in total nici in parte, la revizuirea Constitutiei. Revizuirea Constitutiei din 29 martie 1923, astfel cum a fost repusa in vigoare prin decretul nr. 1626 din 2 septembrie 1944 si modificata prin dispozitiile prezentului decret, se va putea face numai potrivit dispozitiunilor prevazute in Titlul VII al acestei Constitutii si numai de catre o Adunare Legiuitoare extraordinara, aleasa special in acest scop"[47].

Pe data de 19 noiembrie 1946 au avut loc alegeri generale castigate, in urma unei fraude de proportii, de Partidul Comunist.

Prin Legea 363 din 30 decembrie 1947[48] Adunarea Deputatilor ia act de abdicarea Regelui Mihai I, abroga Constitutia din 1866 cu modificarile din 1923 si 1944, instituie "republica populara" si pregateste adoptarea unei noi constitutii.

Pe 13 aprilie 1948 este adoptat proiectul noii constitutii, care devine prima constitutie de tip socialist a Romaniei.

Constitutia din 1948 a eliminat separatia puterilor in stat, intreaga putere fiind exercitata de Marea Adunare Nationala, care a devenit, conform art. 37, "Organul suprem al puterii de Stat a Republicii Populare Romane".

Aceasta isi prelungea de drept mandatul si in perioada de razboi sau stare exceptionala, inclusiv in situatia in care aceasta ar fi dizolvata (art. 61 si 62 din Constitutie).

Sub noua constitutie se trece la un nou tip de conducere totalitara, trecand de la puterea absoluta detinuta de o persoana, la puterea absoluta detinuta de un organ colectiv. Aceasta distinctie se va dovedi a fi una teoretica, in realitate conducatorul Adunarii Nationale – conducatorul partidului stat – fiind persoana ce detinea controlul total.

e) Nicolae Ceausescu – Presedintele Romaniei si "seful statului"

Dat fiind ca Marii Adunari Nationale i s-a prevazut dreptul de a modifica direct Constitutia, aceasta a fost modificata cu usurinta in repetate randuri. "Aceasta asimilare a Constitutiei cu legile ordinare a facut ca aceasta Constitutie sa cunoasca zece modificari si sase republicari pana la 22 decembrie 1989, mai mult decat toate celelalte legi fundamentale ale Romaniei din 1866 pana in 1965."[49]

O modificare majora adusa Constitutiei comuniste a fost facuta in 1974, cand prin Legea nr. 1 din 28 martie 1974 a fost creata functia de Presedinte al Republicii Socialiste Romania "ca organ suprem al puterii de stat", fapt care a netezit calea spre dictatura.

Ulterior, in art. 71 din Constitutie a fost prevazut ca Presedintele este "seful statului", prerogativa care nu a existat decat in Constitutia din 1938, din perioada dictaturii carliste, prerogativa pe care a folosit-o si Antonescu pe perioada cat Constitutia a fost suspendata.

Printre atributiile prevazute Presedintelui de catre Constitutia Romaniei la 1974 era si acela de a decreta "starea de necesitate" (art. 75):

"In interesul apararii Republicii Socialiste Romania, al asigurarii ordinii publice sau a securitatii statului, in caz de urgenta, in unele localitati sau pe intreg teritoriul tarii, starea de necesitate.

In indeplinirea atributiilor sale, Presedintele Republicii Socialiste Romania emite decrete prezidentiale si decizii."

Pe perioada cat a fost Presedinte a Romanie, Nicolae Ceausescu a instituit de 3 ori prin decret starea de necesitate:

• Pe 3 iulie 1975, prin Decretul Prezidential 145, in urma unor inundatii;
• Pe 5 martie 1977, prin Decretul Prezidential 58, in urma cutremurului;
• Pe 20 decembrie 1989, ca urmare a "evenimentelor" de la Timisoara.

Este important de remarcat faptul ca prin nici unul dintre aceste decrete Nicolae Ceausescu nu a dat atributii noi organelor de stat, ci doar le-a ordonat sa lucreze la capacitate maxima.

Ca atare, desi emise in plina dictatura, aceste decrete nu au avut forta decretelor-legi, ci contintul acestora era unul executiv, organizatoric.

 

f) perioada 1989 -1991

Decretele-lege au fost folosite in perioade dintre Revolutia din decembrie 1989 si adoptarea Constitutiei din 1991, intr-o perioada de tranzitie de la dictatura la democratie, cand noua arhitectura a statului nu era insa configurata.

 

g) Constitutia din 1991

Prin Constitutia din 1991 a fost eliminat cu totul orice atribut legislativ al Presedintelui. Dupa o lunga perioada de dictatura, legiuitorul constituant a reglementat cu atentie rolul fiecarei puteri in stat, prevazand norme speciale inclusiv pentru situatiile de urgenta, pentru a evita ca acestea sa fie folosite ca pretexte pentru preluarea puterii, asa cum istoria secolului XX a demonstrat-o intr-un mod atat de dureros.

Astfel, desi Presedintele este cel care declara starea de asediu sau de urgenta, Parlamentul este chemat sa o ratifice in termen de maxim 5 zile.

Pentru e evita situatia din perioada interbelica, cand decretele-lege erau justificate de posibilitatea ca Parlamentul sa nu se afle in sesiune, prin invocarea teoriei necesitatii, Constitutia din 1991 a prevazut ca acesta se convoaca de drept, fara nici o formalitate, in termen de 48 de ore, si ramane in sesiune pe toata durata starii de asediu.

De asemenea, Parlamentul nu poate fi dizolvat in perioda starii de asediu sau de urgenta.

Regimul starii de asediu sau de urgenta este stabilit prin lege organica – "legile preventive" de care vorbea profesorul Anibal Teodorescu[50] –, in situatii extraordinare Guvernul poate lua masuri urgente prin intermediul ordonantelor de urgenta, ce nu pot insa afecta drepturile si libertatile fundamentale ale omului.

Toate aceste reguli, inscrise la nivel constitutional, nu reflecta altceva decat raspunsul legiuitorului constitutional la toate vulnerabilitatile reflectate de istoria starii de necesitate, descrise mai sus, si ele nu pot fi intelese decat daca cunoastem aceasta istorie.

 

II. Analiza Sistematica a textelor Constitutionale

Art. 93 din Constitutie nu trebuie interpretat izolat, ci prin coroborare cu principiile constitutionale, pe de-o parte, si celelalte texte constitutionale ce reglementeaza atributele puterilor in stat, pe de alta parte.

Din analiza textelor constitutionale se desprind urmatoarele concluzii:

 

1. Prin art. 14 lit. c^1)-f) din OUG 1/1999 i-au fost atribuite Presedintelui competente legislative, incalcandu-se astfel art. 1 alin. (5) din Constitutie si art. 62 alin. (1) din Constitutie

Potrivit art. 1 alin. 5 din Constitutie, "In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie".

Acest principiu obliga nu doar cetatenii, ci si toate institutiile si autoritatile statului, inclusiv Parlamentul, sa respecte Constitutia. In acord cu acest principiu, Parlamentul nu poate delega altei autoritati competenta sa legislativa, decat in conditiile si limitele prevazute de Constitutie.

Or, potrivit art. 62 alin. (1) din Constitutie, Parlamentul este UNICA autoritate legiuitoare a tarii, iar aceasta competenta, tot conform Constitutiei, poate fi delegata exclusiv Guvernului in baza unei legi de abilitare.

Ca atare, abilitarea de catre Parlament a unei alte institutii decat Guvernul, in cazul de fata Presedintele, sa emita acte cu putere de lege este vadit neconstitutionala, prin adoptarea unei astfel de norme fiind incalcate limitele permise de Constitutie, mai sus amintite.

De asemenea, lit. f) a art. 14, ce mentioneaza ca decretul va cuprinde "alte prevederi, daca considera necesare" aduce atingere principiului legalitatii prin formularea vaga, extrem de larga, ce deschide poarta abuzului si a arbitrariului. Practic, legiuitorul a lasat la latitudinea Presedintelui includerea oricarui tip de dispozitii in cuprinsul acestui decret, fara nici un fel de previzibilitate sau conditionalitate.

Acest fapt a permis Presedintelui sa modifice prin decretele de instituire a starii de urgenta inclusiv Codul de procedura civila si penala, printr-o procedura pur si simplu de neimaginat sub imperiul Constitutiei post-comuniste.

Daca acest text va ramane nesanctionat de catre Curtea Constitutionala, inseamna ca se admite inadmisibilul: in perioada starii de urgenta Constitutia este suspendata in Romania, deoarece Presedintele poate deroga oricat si oricum de la aceasta pe durata acestei perioade, ce poate fi prelungita, de altfel, nelimitat, prin decrete succesive.

2. Presedintele nu are atributul guvernarii si nu poate da dispozitii/ordine Primului ministru si membrilor cabinetului sau, acest atribut fiind contrar art. 102 alin. (1), art. 107 si art. 109 alin. (1) din Constitutie

Potrivit art. 14 lit. c^1) si e), prin decretul Presedintelui se stabilesc masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate, precum si autoritatile militare si civile desemnate pentru executarea decretului si competentele acestora.

Cu alte cuvinte, acest text permite Presedintelui sa preia partial guvernarea tarii in perioada starii de urgenta, sa dispuna masuri ce pot afecta toate domeniile – social, economic, politic, juridic etc. –, sa dea ordine si dispozitii obligatorii autoritatilor si nu doar sa stabileasca, ba chiar si sa modifice competentele acestora.

Or, aceasta competenta atribuita prin OUG 1/1999 Presedintelui excede vadit celor constitutionale, nu doar prin aceea ca aroga Presedintelui atributii si competente nerecunoscute de Constitutie, dar si pentru ca rastoarna complet rolul si separatia puterilor in stat, asa cum a fost impusa de legiuitorul constituant.

Astfel, potrivit art. 102 alin. (1) din Constitutie, "Guvernul (…) exercita conducerea generala a administratiei publice".

In continuarea, art. 107 prevede ca "(1) Primul-ministru conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia, respectand atributiile ce le revin. De asemenea, prezinta Camerei Deputatilor sau Senatului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate." si ca "(2) Presedintele Romaniei nu il poate revoca pe primul-ministru".

Mai mult, art. 109 alin. 1 din Constitutie, prevede in mod explicit ca "Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate", neavand asadar nici dreptul, nici obligatia de a raspunde in vreun fel in fata Presedintelui.

Din coroborarea acestor texte legale rezulta in mod indubitabil ca intre Presedinte si Guvern nu exista raporturi de subordonare, Guvernul raspunzand politic EXCLUSIV in fata Parlamentului, nu si a Presedintelui. Aceasta concluzie este intarita de interdictia expresa stipulata in Constitutie, de revocare a Primului ministru de catre Presedinte.

Guvernul are atributul conducerii generale a administratiei publice si nici o norma constitutionala nu prevede ca acest atribut trece in sarcina Presedintelui in perioada starii de urgenta.

In concluzie, in acord cu prevederile constitutionale, Presedintele NU poate modifica competentele autoritatilor administrative, nu le poate da dispozitii si ordine si nu le poate modifica competentele legale.

3. Rolul primordial in starea de urgenta revine Parlamentului – care reglementeaza prin lege organica regimul starii de urgenta si ramane in activitate pe toata perioada acesteia, in regim de continuitate – si Guvernului, care pune in executare legea starii de urgenta, prin luarea masurilor prevazute de aceasta precum si prin luarea altor masuri legislative necesare prin ordonante simple sau de urgenta.

Pentru a intelege corect vointa legiuitorului constitutional, este important de urmarit modificarile aduse prin revizuirea Constitutiei din 2003 regimului legislativ in situatii de urgenta.

Dezbaterile parlamentare purtate cu aceasta ocazie reprezinta o sursa importanta pentru intelegerea corecta a modificarilor aduse. Acestea reflecta fara indoiala, preocuparea  de a reda Parlamentului rolul sau de legiuitor principal si a stopa sau macar diminua abuzul legiferarii de catre executiv sub pretextul necesitatii create de situatii urgente, extraordinare.

La revizuirea Constitutiei in 2003 au existat amendamente vizand fie excluderea cu totul a ordonantelor de urgenta,  fie limitarea folosirii lor doar in situatii de razboi, stare de asediu, de urgenta sau de necesitate, fie interzicerea utilizarii lor in anumite domenii.

Discutiile si argumentele generate de acestea, desi nu vizeaza direct regimul constitutional al starii de urgenta, sunt importante pentru interpretarea corecta a textelor in ansamblul lor, intrucat permit sa se discearna intentia legiuitorului in ansamblul constructiei constitutionale.

Un astfel de argument, ce reflecta intentia din spatele textului constitutional, a fost adus de presedintele Comisiei de revizuire, domnul Valer Dorneanu, care a aratat ca:

"Guvernul, cel care realizeaza guvernarea pe baza mandatului dat de noi, este investit sa guverneze tara, el trebuie sa aprecieze daca se afla intr-o situatie exceptionala si sa intervina imediat. S-a propus aici restrangerea situatiilor exceptionale, la siguranta nationala, la situatii exceptionale... Intai ca acele cazuri de stare de necesitate, de stare de urgenta au o proprie reglementare, un cadru juridic specific, dar, in al doilea rand, credeti dumneavoastra ca o situatie exceptionala poate apare numai unde ne imaginam noi? Noi putem stabili acum 3-4 domenii si apare chiar maine o situatie exceptionala intr-un domeniu neprevazut. De aceea, va rog sa acceptati ca nu am avut alta posibilitate de restrangere si mai mult decat de a inlatura niste domenii foarte esentiale, cum sunt cele spuse de domnul Gaspar, de la posibilitatea legiferarii prin ordonante de urgenta, de a motiva, de a convoca imediat, in 5 zile, Parlamentul in situatii de urgenta."[51]

Aceasta motivatie se reflecta in textul adoptat in final la revizuirea Constitutiei si din aceasta se deprind cateva concluzii importante pentru obiectul sesizarii de fata:

• Guvernul este cel ce guverneaza tara in situatii de criza, si nicidecum Presedintele;
• OUG, chiar daca nu se suprapun ca si continut si ipoteze peste starea de urgenta, sunt instrumente ce pot fi si trebuie folosite de Guvern inclusiv in perioada starii de urgenta;
• Interzicerea ca prin ordonanta de urgenta sa fie afectate drepturile si libertatile fundamentale se mentine si in aceste situatii exceptionale, inclusiv in starea de urgenta, pentru a se evita orice abuz al executivului in raport cu cetatenii;
• pentru a se evita neajunsurile de la punctul anterior – pentru situatii cand restrangerile de drepturi sunt necesare – legiuitorul constituant a prevazut ca starea de urgenta se reglementeaza prin lege organica, ca atare, acestea au deja o proprie reglementare, un cadrul ce a dispus deja restrangerea unor drepturi, astfel incat interventia Guvernului in acest domeniu – si cu atat mai putin a Presedintelui – nu este nici necesara, nici permisa.

In acelasi timp, odata cu reducerea posibilitatii Guvernului de a legifera pe calea ordonantelor de urgenta, este extins rolul Parlamentului pentru situatia in care tara s-ar afla in stare de asediu sau de urgenta, tocmai pentru a se evita blocaje in astfel de situatii, ce necesita masuri urgente.

Astfel, Constitutia din 1991 prevedea la art. 60 alin. (1) ca:

"Camera Deputatilor si Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa."

In urma revizuirii Constitutiei, acest text devine art. 63 alin. (1), care insa e modificat astfel:

"Camera Deputatilor si Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungeste de drept in stare de mobilizare, de razboi, de asediu sau de urgenta, pana la incetarea acestora."

Cu alte cuvinte, legiuitorul constituant s-a asigurat ca Parlamentul este in masura sa adopte, inclusiv in regim de urgenta, masurile legislative necesare, pentru situatia in care acest masuri necesare nu se regasesc deja in legea cadru privind starea de urgenta si vizeaza domenii in care Guvernul nu poate actiona prin intermediul ordonantelor de urgenta.

Aceasta modificare a urmarit asadar ca Parlamentul sa intre in deplina capacitate de functionare imediat, fara nici o formalitate si fara posibilitatea ca actiunea acestuia sa fie intrerupta in vreun fel pe durata starii de urgenta.[52]

In acelasi timp, este important de notat ca o prevedere similara, ce privea mandatul Presedintelui, a ramas nemodificata, in sensul ca "Mandatul Presedintelui Romaniei poate fi prelungit, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa."( art. 83 alin. (3) din Constitutie).

Distinctia facuta de legiuitorul constituant este indeosebi relevanta pentru a intelege importanta fiecarui actor constitutional in perioada starii de asediu sau de urgenta: mandatul Parlamentul se prelungeste de drept, ceea ce inseamna ca rolul Parlamentului este esential, pe cand mandatul Presedintelui poate fi prelungit (deci nu este neparat necesar), dar numai in caz de razboi sau catastrofa, nu si in cazul starii de urgenta.

In acelasi sens trebuie inteleasa si ratiunea textului continut de art. 89 alin. (3) din Constitutie, ce interzice dizolvarea Parlamentului pe timpul starii de asediu sau de urgenta, fara ca o interdictie similara sa fie instituita in procedura suspendarii din functie a Presedintelui.

Asadar, faptul ca legiuitorul constitutional a prevazut necesitatea continuitatii doar in cazul Parlamentului, nu si a Presedintelui, se explica prin aceea ca rolul Presedintelui se epuizeaza in momentul instituirii starii de urgenta, pe cand al parlamentului ramane activ pe intreaga perioada a acesteia.

 

III. Interpretarea restrictiva, nu extinctiva a termenul de "instituie" prevazut de art. 93 din Constitutie

Potrivit dictionarului explicativ al limbii romane, prin "a institui" se poate intelege deopotriva "a infiinta, a organiza, a stabili, a intemeia"[53].

Pentru a interpreta asadar acest termen in contextul art. 93, trebuie avut in vedere ca acesta, asa cum chiar denumirea marginala a acestuia o arata, reglementeaza "masuri exceptionale", adica situatii de exceptie.

Or, potrivit principiului Exceptio est strictissimae interpretationis – exceptiile sunt de stricta interpretare, interpretarea normei trebuie facuta restrictiv, nu este susceptibila de extrapolare si nu poate fi aplicata prin analogie.

De altfel, este unanim admis in doctrina juridica ca normele cu caracter exceptional nu sunt susceptibile de extensiune analogica.

In cazul de fata asadar, prin "instituire" trebuie sa se inteleaga sensul restrans al termenului, adica "infiintare", actul prin care ia nastere stare de urgenta, toate celelalte etape legate de gestionarea starii de urgenta, de organizare si luarea masurilor impuse de aceasta excedand intelesului dat de legiuitorul constituant.

In sprijinul acestei concluzii aducem si un alt argument de text, comparativ.

Astfel, art. 92 alin. (3) din Constututie prevede ca "In caz de agresiune armata indreptata impotriva tarii, Presedintele Romaniei ia masuri pentru respingerea agresiunii si le aduce neintarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in 24 de ore de la declansarea agresiunii."

Spre deosebire de starea de urgenta, in caz de agresiune armata, dat fiind pericolul exceptional ce ameninta integritatea teritoriala si insasi fiinta natiunii, precum si calitatea Presedintelui de comandant al fortelor armate, Constitutia permite Presedintelui sa "ia masuri" pentru respingerea agresiunii.

Ca atare, atunci cand legiuitorul constituant a considerat ca Presedintele, in situatii exceptionale, de primejdie, trebuie sa ia masuri, a prevazut in mod expres acest lucru.

Or, in cazul starii de urgenta, Constitutia nu prevede o astfel de posibilitate, astfel incat aceasta nu poate fi adaugata pe cale de interpretare.

Asa cum am subliniat anterior, fiind vorba de situatii exceptionale, interpretarea prin analogie nu este admisibila, astfel incat competenta Presedintelui de instituire a starii de urgenta nu include si luarea de masuri de catre acesta.

In concluzie, interpretand textele constitutionale prin toate cele trei metodologii de interpretare, concluzia la care se ajunge este aceea ca Presedintele nu are atributul si competentele constitutionale nici de a legifera, prin decrete ce in fapt sunt decrete-lege, si nici de a administra starea de urgenta prin dispunerea de masuri in acest sens, concluzie in raport cu care dispozitiile art 14 lit. c^1)-f) din OUG 1/1999 apar ca vadit neconstitutionale, iar exceptiile pe care le-ati ridicat vadit admisibile.

 

Cu stima,

 

Cristian Terhes

Presedinte